K subjektivní lhůtě zániku odpovědnosti za správní delikt

V drtivé většině právních předpisů správního práva, které upravují jednotlivé druhy podnikatelské činnosti soukromoprávních subjektů, jsou zakotveny mechanismy státní kontroly a s ní související mechanismy projednávání a trestání správních deliktů s podnikáním souvisejících. Příkladem je například kontrola prováděná živnostenskými úřady dle zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, kontrola prováděná krajskými úřady dle zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách (ano, i poskytovatelé zdravotních služeb jsou podnikateli dle zvláštního zákona) apod.

Většina správních předpisů, výše uvedené nevyjímaje, obsahují také pravidla zániku odpovědnosti podnikajícího subjektu za jím spáchaný správní delikt po uplynutí určité lhůty. Typicky je zákonem kombinována subjektivní lhůta (počítaná od okamžiku, kdy se kontrolní správní orgán o správním deliktu dozvěděl) se lhůtou objektivní (počítanou od okamžiku, kdy ke spáchání správního deliktu došlo), přičemž  odpovědnost podnikatele za správní delikt zaniká tehdy, uplyne – li alespoň jedna z obou lhůt (tj. uplatní se ta, která uplyne dříve).

Tak například, zákon o živnostenském podnikání říká, že odpovědnost podnikatele za jím spáchaný správní delikt zaniká, pokud správní orgán nezahájí o daném správním deliktu správní řízení do jednoho roku ode dne, kdy se oněm dozví (subjektivní lhůta), nebo do tří let ode dne, kdy dojde ke spáchání správního deliktu (objektivní lhůta). Úprava zákona o zdravotních službách má úpravu shodnou se zákonem živnostenským. Pokud správnímu orgánu marně uplyne některá z obou lhůt, nemůže již zahajovat správní řízení o daném správním deliktu, neboť odpovědnost za něj již zanikla.

V praxi se však ukázalo, že není zcela jisté, kdy se tedy vlastně správní orgán o správním deliktu dozví, tj. od kdy počíná běžet ona subjektivní lhůta. Respektive, vznikal problém spočívající v tom, že si tuto otázku správní orgány vykládaly (a bohužel stále vykládají) po svém.

Správní orgány se ve většině případů o všemožných správních deliktech spojených s výkonem podnikatelské činnosti dozvídají na základě provedené kontroly v sídle nebo provozovně podnikatelského subjektu. Poté, co správní orgán nasbírá při místní kontrole informace ukazující na možnost spáchání správního deliktu ze strany podnikatele, následuje fáze bližšího vyhodnocování informací, jejich právní analýza a vyhotovení protokolu o kontrole, se kterým je kontrolovaný podnikatel seznámen. Některým méně agilním správním orgánům tato fáze může trvat až půl roku, tedy protokol o kontrole popisující konkrétní zjištění je mnohdy ze strany správního orgánu vyhotoven s velkým časovým odstupem po provedení kontroly.

Správní orgány přitom mívají tendenci na věc pohlížet tak, že teprve s okamžikem, kdy vyhotoví protokol o kontrole, v němž je učiněn závěr o tom, zda v určitých zjištěních spatřuje spáchání deliktu či nikoli (tzn. proběhlo již určité právní posouzení ze strany správního orgánu), lze říci, že se správní orgán o právním deliktu dozvěděl, přičemž tedy od tohoto okamžiku počíná běžet subjektivní lhůta, v níž musí správní orgán zahájit správní řízení o konkrétním správním deliktu (na základě protokolu o kontrole).

Netřeba dodávat, že tuto lhůtu následně správní orgány často využívají takřka do posledního dne, zahajují správní řízení skutečně až téměř rok po vyhotovení protokolu o kontrole a v důsledku třeba i jeden a půl roku od provedení kontroly.

Donedávna nebylo postaveno najisto, zda je takový postup správních orgánů v pořádku, nebo ne. I rozhodovací praxe Nejvyššího správního soudu byla nejednotná, proto již bylo zapotřebí stanovisko tzv. rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu, které překlenuje dosavadní nejednotnost a dává jasný obraz o tom, jak má být daná otázka posuzována do budoucna.

Toto stanovisko je obsaženo v usnesení č. j. 7 Afs 14/2011 – 115 ze dne 18. 9. 2012. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že rozhodující pro stanovení okamžiku, kdy se správní orgán o správním deliktu dozvěděl, je pouze a výhradně okamžik, kdy získal informace, z nichž lze usuzovat, že je dáno důvodné podezření na spáchání správního deliktu (zjednodušeně řečeno). Není přitom rozhodné, kdy a zda vůbec si správní orgán sám dané informace analyzuje, vyhodnotí si jejich význam po právní stránce a už vůbec nerozhoduje, kdy vyhotoví konečnou zprávu (protokol) o kontrole.

Nutno dodat, že autor článku se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu plně souhlasí. Je povinností správního orgánu bezodkladně po provedení kontroly učinit vše pro analýzu informací, které získal, a pokud má podezření na spáchání správního deliktu, zahájit příslušné správní řízení. Lze přičítat pouze k tíži správního orgánu, pokud není schopen ani do jednoho roku po provedené kontrole a tím i získání potřebných informací projednat správní delikt v příslušném řízení. Pokud správní orgány počítají subjektivní lhůtu teprve od vyhotovení protokolu o kontrole, se kterým si mnohdy dávají na čas, vykládají si daná pravidla svévolně bez potřebné opory v zákoně. Správní kontrola a správní trestání mají být prováděny tak, aby vše bylo projednáno a vyřešeno bez zbytečných průtahů po provedené kontrole. Jedině tak může mít správní trestání kýžený efekt a naopak, není na místě držet kontrolovanou osobu například 18 měsíců od kontroly v nejistotě, zda „se bude něco dít“. To je skutečně postup kontraproduktivní.

Autor článku závěrem zdůrazňuje, že závěry daného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu jsou skutečně použitelné pouze tam, kdy zákon pracuje se subjektivní lhůtou zániku odpovědnosti za správní delikt. Nelze je uplatnit například ve vztahu k zákonu o přestupcích, neboť tam je lhůta pouze objektivní (od spáchání přestupku.

Mgr. Filip Kyjovský, advokátní koncipient